¿Qué puede aprender América Latina del enfoque migratorio de Brasil, su pragmatismo y continuidad política?

Mientras América Latina y el Caribe adoptan medidas más restrictivas y refuerzan la aplicación de políticas migratorias, Brasil busca consolidar y ampliar el enfoque pragmático que ha desarrollado durante casi una década para integrar a las personas desplazadas de Venezuela y otros migrantes recién llegados.

El enfoque brasileño merece atención en la región porque reconoce a los migrantes como agentes de desarrollo en lugar de centrarse principalmente en la prestación de servicios sociales y la garantía de derechos, pese a que el modelo aún está en construcción y las presiones migratorias y de integración que enfrenta el país no han alcanzado la magnitud de las observadas en Colombia y otros países de Sudamérica.

En este contexto, Brasil llega a la segunda vuelta presidencial del 25 de octubre, en la que se enfrentarán el presidente de izquierda Luiz Inácio Lula da Silva y el senador de derecha Flávio Bolsonaro, con una política migratoria y de integración sustentada en bases que han mostrado una continuidad poco común.

"El enfoque brasileño merece atención en la región porque reconoce a los migrantes como agentes de desarrollo en lugar de centrarse principalmente en la prestación de servicios sociales y la garantía de derechos."

La Operação Acolhida (Operación Acogida), que articula la respuesta de emergencia interinstitucional de Brasil ante la llegada de cientos de miles de venezolanos desplazados, ha funcionado desde su lanzamiento en 2018 bajo los gobiernos de Michel Temer, Jair Bolsonaro y Lula, pese a sus diferencias ideológicas1. Su continuidad no se explica por una visión compartida sobre la migración, sino por una respuesta basada, en gran medida, en el pragmatismo: aliviar la presión sobre las comunidades fronterizas, ayudar a los empleadores a encontrar los trabajadores que necesitan y facilitar el acceso de los migrantes y refugiados a medios de vida más sostenibles.

Hace un año, el gobierno federal estableció la primera política nacional de Brasil sobre migración, refugio y apatridia2. Se trata de un esfuerzo ambicioso por aprovechar las lecciones aprendidas de la Operación Acogida para construir un sistema nacional duradero. La política busca distribuir responsabilidades entre los ministerios federales y los distintos niveles de gobierno, así como vincular la gobernanza de la migración con el empleo, los servicios públicos, la integración local y el desarrollo nacional.

El nuevo marco, lejos de ser perfecto, tiene una relevancia práctica que dependerá de regulaciones, presupuesto e instancias de coordinación que aún no están plenamente establecidos. Sin embargo, el enfoque que Brasil ha desarrollado durante casi una década ha logrado generar apoyo entre distintas fuerzas políticas, lo que le ha permitido resistir mejor los cambios de gobierno que las políticas de otros países de la región, cuya continuidad suele depender de la voluntad de una sola administración.

Brasil, sin duda, no ha enfrentado presiones demográficas, fiscales y políticas de la misma magnitud que algunos de los principales países receptores de la región, en particular Colombia, Ecuador y Perú. Tampoco está claro cómo incidirá el resultado de la segunda vuelta presidencial en la implementación del decreto de 2025. Por lo tanto, el enfoque brasileño no debe entenderse como una fórmula que pueda trasladarse sin ajustes a otros contextos. Aun así, ofrece lecciones valiosas sobre cómo construir políticas migratorias capaces de generar apoyo de diversos grupos de interés y ser resistentes a los cambios políticos.

"Sin embargo, el enfoque que Brasil ha desarrollado durante casi una década ha logrado generar apoyo entre distintas fuerzas políticas, lo que le ha permitido resistir mejor los cambios de gobierno que las políticas de otros países de la región, cuya continuidad suele depender de la voluntad de una sola administración."

De la respuesta de emergencia a la política nacional

El decreto de 2025 de Brasil no fue el punto de partida ni la culminación de la política de migración del país. El artículo 120 de la Ley de Migración de 2017 ya había establecido que el gobierno federal debía formular una política en la materia, un mandato que quedo pendiente durante los gobiernos de Temer y Jair Bolsonaro3. Ante la ausencia de un marco nacional, Brasil desarrolló una respuesta de emergencia para abordar la llegada masiva de venezolanos, principalmente mediante la creación de la Operación Acogida y el acceso a la regularización migratoria.

La regularización fue uno de los pilares de la respuesta. En 2017, tomando como referencia el Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y por razones de interés nacional, Brasil comenzó a otorgar permisos de residencia, con vías para obtener estatus permanente, a ciudadanos de países vecinos que no formaban parte del acuerdo, principalmente venezolanos4. También amplió el acceso a la protección internacional al aplicar la definición ampliada de refugiado de la Declaración de Cartagena para reconocer la condición de refugiados venezolanos sobre una base prima facie5. En conjunto, estas dos políticas permitieron regularizar a cientos de miles de venezolanos, mientras la Operación Acogida bridaba apoyo para su recepción y la integración.

Creada por el Ministerio de Defensa, la Operación Acogida se organiza en torno a tres pilares: la gestión de fronteras, la recepción de venezolanos en albergues temporales y la reubicación voluntaria o interiorización, quizás su componente más emblemático. En ella participan agencias federales, las fuerzas armadas, redes de contratación del sector privado, organizaciones internacionales, la sociedad civil y gobiernos locales. Más de 100 organizaciones trabajan de manera coordinada en la operación.

A través del proceso de interiorización, Brasil utiliza distintas alternativas para reubicar voluntariamente a los venezolanos desde el estado fronterizo de Roraima en el norte, hacia municipios de todo el país con mayor capacidad para recibirlos y facilitar su integración socioeconómica. Estas alternativas incluyen la reunificación con familiares o conocidos, el traslado a albergues para personas en mayor situación de vulnerabilidad, y la reubicación para ocupar puestos de trabajo previamente identificados.

El sur de Brasil ha acogido a la mayoría de los venezolanos, siendo el acceso al empleo el principal factor que impulsa su reubicación. La participación del sector privado ha respondido, en buena medida, a la necesidad de contratar trabajadores. Empresas de la agroindustria y otros sectores tienen dificultades para cubrir puestos de nivel inicial con trabajadores locales, a veces incluso después de haber buscado personal en otras partes de Brasil6. La participación conlleva ciertas obligaciones: las empresas deben presentar documentación, acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos y ayudar a los trabajadores a cubrir sus necesidades inmediatas al llegar.

Para febrero de 2026, la Operación Acogida había ayudado a más de 600.000 migrantes venezolanos a regularizar su situación migratoria y había reubicado a más de 157.000 en más de 1.100 municipios7. Una investigación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) reveló que el 77 por ciento de las familias reubicadas consiguió empleo a las pocas semanas de llegar a su destino8. Si bien estas cifras no dan cuenta de la calidad de los empleos ni de las oportunidades de movilidad social, muestran lo que puede lograrse cuando la regularización se acompaña de apoyo para la inserción laboral, participación del sector privado y asistencia local.

Los límites de las respuestas ad hoc

La Operación Acogida también ha mostrado los límites de una gestión migratoria basada en una respuesta ad hoc. Aunque los municipios cumplen una función importante en la recepción de los migrantes reubicados y en la prestación de servicios para su integración, la operación sigue siendo una iniciativa exclusivamente federal. No establece formalmente las responsabilidades de los gobiernos estatales y municipales ni designa (o garantiza) recursos.

Sumado a lo anterior, la respuesta se diseñó exclusivamente para la población venezolana, pese a que Brasil recibe a inmigrantes y refugiados de muchas otras nacionalidades, entre ellos haitianos, sirios y angoleños. Esta brecha se ha vuelto más evidente a medida que continúa evolucionando el perfil migratorio del país. En 2025, las solicitudes de asilo de cubanos superaron las de venezolanos: más de 41.900 cubanos solicitaron protección internacional, frente a 21.200 venezolanos9. Como los recursos para los albergues están destinados específicamente a la población venezolana, las organizaciones que brindan atención tienen poco margen para asistir a personas de otras nacionalidades.

Una política para abordar las brechas

El decreto de 2025 busca subsanar algunas de estas limitaciones estructurales. Ante la creciente complejidad de los flujos migratorios, distribuye las responsabilidades de implementación entre siete ministerios y exige que todos los organismos federales incluyan a los migrantes en programas como los sistemas unificados de salud y asistencia social. De manera decisiva, el decreto reconoce explícitamente a las poblaciones de migrantes, refugiados y apátridas como un motor del desarrollo económico y social de Brasil y se compromete a vincular la política migratoria con las necesidades del mercado laboral. El marco también abre la posibilidad de ampliar la estrategia de interiorización a otras nacionalidades.

La elaboración del decreto se caracterizó por un proceso inusualmente participativo. La segunda Conferencia Nacional sobre Migración, Refugio y Apatridia de Brasil, celebrada en 2024, estuvo precedida por más de 100 conferencias preparatorias en las que participaron aproximadamente 14.000 personas10. El proceso produjo más de 2.000 propuestas, algunas de las cuales influyeron en la redacción del Plan Nacional de Migración, presentado en julio11. En una región donde las políticas migratorias suele diseñarse desde el gobierno central, la participación de migrantes, refugiados, organizaciones de la sociedad civil y gobiernos locales constituye una innovación importante.

El decreto, por supuesto, no es una panacea. Si bien la política nacional tuvo una recepción mayoritariamente favorable, organizaciones de la sociedad civil han señalado algunas preocupaciones y omisiones. Entre ellas están la falta de compromisos explícitos de no devolución, la atención insuficiente a la migración indígena y a la movilidad asociada al cambio climático, así como las dudas sobre cómo (y sí) se integrará la Operación Acogida en la política12.

El reto que se avecina

La implementación también se da en un contexto muy distinto al que marcó los primeros años de la Operación Acogida. Como otros países, Brasil se enfrenta a las presiones de los fuertes recortes de la ayuda humanitaria por parte de los donantes internacionales13. A comienzos de 2025, se informó que el 60 por ciento de las operaciones de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en Brasil dependía de la ayuda humanitaria de Estados Unidos14. El país tendrá que cubrir los vacíos de financiamiento con recursos propios, lo que a su vez exige voluntad política y líneas presupuestarias permanentes. Ante los recortes de Estados Unidos, el estado de Paraná invirtió de inmediato fondos propios fondos cubrir la brecha15. Está por verse si déficits futuros se manejarán de manera similar.

También será necesario un cambio en la manera en que el Estado aborda la migración: pasar de una respuesta encabezada por las fuerzas armadas a una responsabilidad compartida entre ministerios y niveles del gobierno. Para ello, será fundamental definir mandatos específicos para cada nivel de gobierno, asegurar financiamiento regular para los municipios que reciben un gran número de migrantes y crear protocolos de coordinación que no dependan de la buena voluntad de un gobernador o alcalde en particular. Y aunque el decreto abre la puerta a ampliar la reubicación por motivos laborales a personas de otras nacionalidades, todavía no existen los mecanismos operativos para hacerlo.

Las elecciones y lo que está en juego

Aunque la migración apenas estuvo presente en la campaña presidencial, el resultado de las elecciones podría determinar cuánto se consolida esta política histórica16. Lula, cuyo gobierno elaboró el nuevo marco, se ha comprometido a continuar con su implementación. Flávio Bolsonaro, en cambio, no ha presentado ninguna agenda específica para la gestión migratoria.

No hay señales de que una victoria de Bolsonaro suponga una ruptura con el enfoque actual. La Operación Acogida se amplió durante el gobierno de su padre, pese a su retórica abiertamente hostil hacia los migrantes y refugiados17. Además, importantes sectores empresariales tienen un interés directo en la contratación de trabajadores migrantes y la reubicación vinculada al empleo.

Una victoria de Lula ofrecería mayor continuidad formal, pero no eliminaría los desafíos de implementación ni resolvería las omisiones de la política. Más que determinar si esta sobrevive, el resultado electoral podría definir cómo se lleva a la práctica.

Un modelo que la región debe seguir de cerca

El rumbo que tome Brasil tendrá efectos más allá de sus fronteras. La acogida inicialmente favorable que Colombia, Chile y otros países brindaron a las personas desplazadas de Haití y Venezuela ha dado paso a posiciones considerablemente más restrictivas. Chile se ha comprometido a desplegar militares en su frontera norte18; Ecuador ha endurecido los controles migratorios y ha acelerado los procedimientos de deportación19; Argentina ha trasladado el control migratorio al Ministerio de Seguridad20; y Colombia, que fue líder regional en materia de regularización, ha anunciado operativos masivos de deportación21.

Aunque podría encontrarse en un momento decisivo, la nueva política migratoria de Brasil ofrece lecciones para una región que sigue enfrentándose a desplazamientos de gran magnitud. No debe confundirse, sin embargo, con una solución generalizada ni con un modelo que pueda copiarse sin ajustes.

La experiencia de Brasil deja, en particular, cuatro lecciones para la región:

• Los marcos regionales existentes pueden servir de base para respuestas nacionales que faciliten la regularización migratoria. Las vías claras hacia la residencia permanente pueden brindar a los migrantes la estabilidad para construir medios de vida sostenibles y a los empleadores la certidumbre necesaria para invertir en su integración. En otros países, los cambios frecuentes de política y las dudas sobre la posibilidad de que los trabajadores migrantes mantengan su condición migratoria regular han socavado la participación del sector privado.
• Vincular la política de migración con las necesidades del mercado laboral puede generar beneficios económicos concretos. Estos beneficios, a su vez, pueden ampliar el respaldo a la inclusión de los migrantes y contribuir a que las políticas sean más resistentes a los cambios de gobierno.
• Cuando se parte de las necesidades locales, facilitar el acceso de los migrantes a oportunidades de empleo y redes de apoyo fuera de las grandes ciudades puede aliviar la presión sobre los destinos tradicionales, ayudar a las empresas a cubrir vacantes y permitir que los migrantes contribuyan a fortalecer el tejido económico y social de las comunidades que los reciben.
• Las respuestas ad hoc, por muy pragmáticas o bien coordinadas que sean, no sustituyen los marcos jurídicos, una distribución clara de responsabilidades entre instituciones y niveles de gobierno, ni un financiamiento previsible.

"Aunque podría encontrarse en un momento decisivo, la nueva política migratoria de Brasil ofrece lecciones para una región que sigue enfrentándose a desplazamientos de gran magnitud. No debe confundirse, sin embargo, con una solución generalizada ni con un modelo que pueda copiarse sin ajustes."

Quienes diseñan las políticas públicas de América Latina y el Caribe harían bien en observar tanto las bases pragmáticas que han dado continuidad al enfoque brasileño, como los desafíos institucionales, fiscales y de protección que aún quedan por resolver.