Un nuevo contexto para la relación migratoria de México y Estados Unidos

Deborah Waller Meyers y
Demetrios G. Papademetriou

Preparar el escenario

¡Cuánto puede cambiar en un día! Antes del 11 de septiembre, la economía estadounidense, aunque en plena desaceleración, continuaba registrando un bajo nivel de desempleo (que crecía lentamente), y los empleadores de varias industrias del sector de servicios hablaban de escasez de trabajadores. Los presidentes George Bush y Vicente Fox ya se habían encontrado cara a cara en cinco ocasiones, incluida la cumbre del 5 y 6 de septiembre de 2001, donde trataron un conjunto de principios y examinaron las recomendaciones sobre migración de su grupo común de trabajo, presidido por altos funcionarios de los gabinetes de ambos países. Cualquier proyecto debía incluir, entre sus apartados, la regularización de la condición migratoria para los mexicanos indocumentados calificados que ya estuvieran en Estados Unidos y algún tipo de programa para trabajadores temporales no agrícolas. Además, en lo que representó un drástico cambio desde principios de la década de los noventa, la actitud del país hacia los inmigrantes se había vuelto bastante favorable. De hecho, en una asociación extraña si las hay, los presidentes de la Reserva Federal y del Comité Ejecutivo de la Federación Estadounidense del Trabajo-Congreso de Organizaciones Industriales (conocido como afl-cio, por sus siglas en inglés) atribuyeron públicamente a los inmigrantes un importante papel en el fuerte crecimiento económico de la última década. Además, las posiciones de una heterogénea coalición de grupos empresariales, religiosos y de diversos intereses políticos confluyeron en las líneas generales de un plan para atender la escasez tanto actual como futura de trabajadores y la situación migratoria de los inmigrantes indocumentados en Estados Unidos.

Apenas dos meses más tarde, Estados Unidos se encuentra librando una guerra contra el terrorismo, ha enviado tropas al extranjero y teme un ataque bioterrorista, como consecuencia de una agresión espantosa y sin precedentes en suelo estadounidense. La economía, aunque no se desplomó, entró en un momento difícil, con sectores de servicios como el turístico diezmados y cientos de miles de puestos de trabajo desaparecidos en toda la nación (la economía había entrado en desaceleración general la primavera pasada). Muchos de estos empleos en el sector de servicios estaban en manos de extranjeros, entre ellos mexicanos. Este retroceso de la economía estadounidense también impactó de modo negativo en los otros socios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) y en el comercio y las comunidades fronterizas de Estados Unidos. Las prolongadas esperas para atravesar los puertos de entrada terrestre tanto de la frontera con México como de la frontera con Canadá son ahora un lugar común, y los temores de que haya terroristas en Estados Unidos o en alguno de esos países desplazaron las discusiones sobre inmigración y fronteras, dando lugar a propuestas relacionadas con la seguridad, como el uso de identificadores biométricos, limitaciones en la concesión de visas y un sistema nacional de control de entradas y salidas.

¿Cuáles son las implicaciones (particularmente, las relacionadas con la agenda de inmigración) que el nuevo clima político tiene para la relación entre México y Estados Unidos? ¿Qué probabilidades hay de que se avance con el nuevo marco propuesto? ¿Qué papel le cabe a México como socio de Estados Unidos en esta guerra contra el terrorismo y como vecino que comparte unos 3200 kilómetros de frontera y un tercio del territorio de América del Norte? Son preguntas con las que lidian diversas personas tanto en Washington, D. C., como en la ciudad de México, y que afectarán a las comunidades estadounidenses y mexicanas de ambos países.

Implicaciones

Los trágicos sucesos del 11 de septiembre produjeron cambios en la economía de Estados Unidos, en sus prioridades políticas internas y externas y en su manera de ver el mundo. Todos estos cambios están teniendo un impacto que, aunque todavía no resulta completamente claro, sí es importante en las discusiones sobre inmigración en Estados Unidos y, posiblemente, en el futuro de un nuevo acuerdo con México.

Implicaciones económicas. Desde una perspectiva económica (y social), los intereses mexicanos han sufrido diversos tipos de daño. No sólo hubo mexicanos que perdieron la vida cuando se derrumbó el World Trade Center; para muchos mexicanos que residen en Estados Unidos, la reducción de puestos de trabajo en maquiladoras, hoteles, restaurantes y en el sector de la construcción puede conducir, además, a dificultades económicas muy serias. Hay informes de que unos 350000 mexicanos regresaron a su tierra natal desde el 11 de septiembre, y el creciente desempleo en Estados Unidos podría reducir el incentivo para que otros partan hacia allá. La desaceleración de la economía puede también reducir la demanda de trabajadores temporales no calificados H-2A (agrícolas) y en especial H-2B (no agrícolas), categorías que corresponden fundamentalmente a trabajadores mexicanos. La imbricada naturaleza de las economías de los dos países produjo la desaceleración simultánea del crecimiento económico de México, cosa que, paradójicamente, podría conducir a que un mayor número de personas abandone el país para ingresar en Estados Unidos en busca de trabajo.

Los mexicanos indocumentados que residen en Estados Unidos y puedan haber perdido sus empleos están ante una elección muy compleja. Si regresan a su país, sus familias perderán las remesas que ellos envían, y además no tienen la garantía de encontrar trabajo. A esto se suma que el aumento de la vigilancia fronteriza hará que reingresar en Estados Unidos se vuelva extremadamente difícil (peligroso o caro, o ambas cosas), y tendría el efecto de que perdieran su calificación para un futuro programa de regularización si entre los criterios de aceptación estuviera demostrar que se ha residido en territorio estadounidense durante un periodo largo y continuo. Sin embargo, si se quedan, probablemente sigan viviendo en las sombras, sin la seguridad de conseguir un nuevo empleo, de regularizar su situación o de poder visitar a sus familias en México. De un modo perverso, los despidos en las plantas de ensamble, las perturbaciones que sufre la vida de la comunidad de la frontera y la recesión de la economía mexicana (en gran parte, reflejo de la recesión estadounidense) ponen de relieve para muchas autoridades y ciudadanos de Estados Unidos y México la naturaleza interconectada de las dos economías, los profundos lazos sociales que hay entre sus ciudadanos, y la función de la frontera como conducto de cientos de millones de dólares de comercio anual y cientos de millones de cruces anuales.

Implicaciones en la política. El cambio más significativo es que la inmigración, como todos los asuntos políticos, se ve ahora desde la óptica de la seguridad. La seguridad es la más alta prioridad, y las cuestiones relacionadas con ella reemplazaron a todas las demás en los primeros lugares de la agenda de Washington. Cualquier propuesta relacionada con la inmigración que vuelva a ocupar la agenda política, como una de regularización de situación o emisión de visas estudiantiles, será ponderada en relación con esta preocupación política dominante. Dado el capital personal y político que los presidentes Bush y Fox invirtieron en la relación entre ambos países antes del 11 de septiembre, es importante destacar que Estados Unidos ha incluido ahora una nueva condición para la amistad: la medida en que el otro estado coopera --de hecho, se asocia-- en la guerra contra el terrorismo. Como dijo el presidente Bush en su mensaje al Congreso estadounidense el 20 de septiembre de 2001: "Ahora, todas las naciones del mundo tienen que tomar una decisión: están con nosotros o con los terroristas".

En cierto sentido, estar del lado de Estados Unidos resulta la elección natural para México --aunque algunos miembros de su élite política no la consideran forzosa-- y el presidente Fox se ha pronunciado por ella tanto en público como en privado. Pero una asociación plena incluye más elementos hoy que a principios de septiembre. México podría, por ejemplo, decidir usar su influencia en el resto de América Latina para persuadir a ciertos gobiernos de arrancar de raíz las redes terroristas de sus propios países. Aunque más adelante se tratan otras posibles contribuciones relacionadas con la inmigración, el argumento general es que los estadounidenses desean sentir que los países vecinos están con ellos al 110%, y que proveen asistencia y apoyo de todas las maneras imaginables, de manera pública y privada, particularmente en términos de contribuciones sustantivas y mensurables para que América del Norte sea un área segura.

Implicaciones para la inmigración. Quizás el tema político más candente tanto en México como en Estados Unidos a principios de septiembre haya sido la discusión entre los presidentes Bush y Fox sobre el nuevo marco para la migración de origen mexicano. Los acontecimientos de la semana posterior a la visita causaron, cosa muy comprensible, que las negociaciones en curso se archivaran temporalmente, como ocurrió con todo otro asunto que no tuviera ligas directas con la seguridad nacional y la protección de la ciudadanía. Las conversaciones relacionadas con la inmigración siempre se estructuraron en torno a la seguridad interna y limítrofe de Estados Unidos. Cuando se trató la segunda se destacó que debía garantizarse la seguridad del proceso de emisión de visas en el extranjero mediante mejoras en el acopio de información de inteligencia y su comunicación más oportuna al resto de los socios; que debían analizarse cuidadosamente el valor y la factibilidad real de los sistemas de vigilancia que utilizan "tarjetas inteligentes" de alta tecnología para los puntos fronterizos de entrada y salida; y que era necesario elevar mucho más los niveles de cooperación y coordinación con Canadá y México para proteger el espacio aéreo de América del Norte (lo que algunos llaman un "perímetro de seguridad"). Estas discusiones ofrecen buenas oportunidades para que México trabaje codo a codo con Estados Unidos (y Canadá), y México claramente tiene intenciones de aprovecharlas, como quedó demostrado con la visita que en noviembre hizo a Washington, D. C., el asesor de seguridad nacional del presidente Fox, Adolfo Aguilar Zínser (junto con funcionarios mexicanos de primera línea, de inmigración, aduana e inteligencia), para reunirse con Tom Ridge, director de la Oficina de Seguridad de la Patria.

Es en el terreno de las preocupaciones y medidas relacionadas con la seguridad interna de Estados Unidos donde ahora se está reestructurando la mayor parte de lo que fuera la agenda bilateral antes del 11 de septiembre. Estados Unidos destinó la primera fase de las medidas de seguridad interna principalmente a impedir un nuevo ataque en suelo estadounidense y a elaborar (y a asegurar explícitamente mediante autoridad legislativa) un marco legal y administrativo para investigar los ataques. Esta fase ya está por terminar, y una segunda fase de iniciativas internas comenzará pronto a cobrar forma. Durante esta segunda fase, será importante que las autoridades estadounidenses sepan más sobre la numerosa población indocumentada que reside en el país, aunque sólo sea para concentrar toda la atención en quienes podrían aún abrigar malos deseos hacia Estados Unidos. La necesidad de llevar a cabo tareas de inteligencia reclama urgentemente una campaña de registro que sea una labor concertada para "documentar a los [inmigrantes] indocumentados". Para quienes están al tanto de las discusiones sobre migración bilateral, la distancia filosófica y, lo que quizás es más importante, psicológica y política entre el marco de "regularización" que se discutía antes del 11 de septiembre y el concepto de "registro" que exige la nueva conciencia de seguridad estadounidense es minúsculoŠ si es que, en efecto, existe.

Ahora resulta claro que los negociadores de ambos gobiernos comprenden la nueva "oportunidad" y los desafíos que restan. La reanudación de las negociaciones a mediados de noviembre, aunque carente de sustancia, constituyó un acto simbólico fundamental. Confirmó las intenciones de ambos gobiernos de comenzar a implementar lo que tanto el presidente Bush como el secretario Powell habían asegurado a sus homólogos mexicanos luego de producidos los ataques a Estados Unidos: que la agenda bilateral para reestructurar de manera radical la relación migratoria entre México y Estados Unidos seguía siendo una prioridad de su gobierno. Las recientes visitas del líder de la mayoría del Senado estadounidense, Thomas Daschle, y del líder de la minoría de la Cámara de Representantes, Richard Gephardt, tuvieron la finalidad de recalcar el mismo punto.

Cuando todo esté dicho y hecho, los fundamentos para reactivar el proceso de negociaciones serán convincentes. Con una única excepción --la conversación referente a aumentar en grandes cantidades el número de nuevos trabajadores temporales, que probablemente sea diferida hasta que la economía estadounidense se reactive--, ninguno de los otros factores que dieron su impulso inicial a las negociaciones en una nueva y amplia relación México-Estados Unidos cambió como resultado del 11 de septiembre. Entre ellos se incluyen: la presencia de siete u ocho millones de extranjeros indocumentados en Estados Unidos (la mitad de los cuales probablemente son mexicanos), de acuerdo con estimaciones del Censo de 2000; proyecciones de fuerza laboral según las cuales en 2008 Estados Unidos tendrá unos cinco millones más de empleos (para gran parte de los cuales no se exigirá más que una preparación modesta) que de trabajadores; el hecho de que en las próximas dos décadas se producirá una avalancha de retiros masivos correspondiente a la generación de la posguerra, que probablemente serán financiados con los impuestos que pagarán los trabajadores inmigrantes; la imposibilidad de que la economía mexicana cree en el corto plazo suficientes puestos de trabajo para todos sus habitantes; y el hecho de que México es el segundo socio comercial de Estados Unidos. Además, el 11 de septiembre podría haber modificado, para bien, las percepciones de los mexicanos que viven en Estados Unidos (aun de los indocumentados) en el sentido de que se les percibe como gente que llega a Estados Unidos para trabajar arduamente y mejorar sus condiciones de vida más que como amenazas para la seguridad nacional (hay incluso quienes han argumentado que registrarlos en Estados Unidos contribuiría a la seguridad, pues se conocerían sus identidades, y que abrir más vías para el ingreso legal y ordenado reduciría las entradas ilegales, permitiéndose así que los agentes de inmigración concentraran sus recursos en los nativos de terceros países y/o en las amenazas a la seguridad).

Aunque en los altos niveles el interés político no se ha desvanecido, el reajuste de las prioridades estadounidenses que coloca en primerísimo plano la seguridad cambió drásticamente el contexto de las conversaciones sobre el registro de inmigrantes indocumentados e incluso sobre la creación de nuevos programas de trabajadores temporales. Ahora se espera que todos los programas contemplen aspectos que conciernan explícitamente a la seguridad, y que la capacidad de determinar la identidad de las personas sea parte fundamental de ellos. Además, el desarrollo de cualquier marco nuevo probablemente incluya una retribución crecientemente explícita, un quid pro quo, para la cooperación mexicana en asuntos de seguridad. Las labores particulares de México podrían contemplar: continuar con sus sustanciales progresos en la tarea de cerrar su frontera sur para dejar de ser un país de tránsito; reforzar la lucha contra la corrupción interna (especialmente en asuntos que afectan los intereses de Estados Unidos); realizar crecientes labores de inteligencia y comunicación de información; considerar la posibilidad de realizar entrenamientos conjuntos y elaborar listas de sospechosos, e impedir desplazamientos y cruces ilegales o peligrosos. Con seguridad, también incluirán la cooperación para rastrear transferencias monetarias dudosas y, como se mencionó, el uso de su influencia y contactos de inteligencia con el resto de América Latina para ayudar a detectar las redes terroristas que puedan estar operando o recabando fondos allí.

Los acontecimientos del 11 de septiembre podrían haber fortalecido los argumentos para modificar el marco de la migración México-Estados Unidos en el siguiente sentido: la capacidad de los terroristas para entrar en Estados Unidos por medios legales y servirse del sistema para sus malignos propósitos señala los límites del actual paradigma de administración de fronteras. De hecho, ahora resulta claro que cada vez más gente (y de más alto nivel) llegó a la misma conclusión que nosotros desde el trabajo de campo en ambas fronteras: una estrategia de administración de fronteras que se apoye casi exclusivamente en acciones policiacas no sólo no permite alcanzar el objetivo político deseado (impedir los ingresos de inmigrantes indocumentados), sino que también puede resultar contraproducente para los principales intereses de los países ya que puede reducir a nivel de cuentagotas el comercio y los viajes legítimos a través de la frontera, afectar negativamente la vida de las comunidades fronterizas y las economías de ambas naciones y producir un "pajar" de enormes dimensiones donde habrán de buscarse un puñado de agujas.

En este nuevo ambiente de seguridad, Estados Unidos debe invertir tanto recursos adicionales como capital político considerablemente mayor y trabajar en conjunto con sus vecinos para revisar con más cuidado los ingresos en el espacio del tlcan. Esta labor requerirá una mucho mejor comprensión de cómo cada uno de los socios del tlcan emite visas y administra el ingreso, una convergencia más amplia de las políticas de visado y asilo en formas que no dañen las prioridades de cada socio y al mismo tiempo protejan los intereses de la asociación, y una labor de inteligencia y comunicación de información considerablemente mayor, dirigida a impedir de manera efectiva la entrada de terroristas y otros sujetos indeseables. México debería estar dispuesto, y aun deseoso, a comprometerse en estas discusiones si iniciar una verdadera asociación con Estados Unidos es realmente un objetivo para todos los mexicanos y no sólo para el presidente Fox y algunos pocos miembros de su gabinete.

Sensibilidades políticas

Según enseña la historia, tanto en México como en Canadá, la cooperación con Estados Unidos puede desatar un alto grado de susceptibilidad, particularmente cuando entran en juego temas relacionados con la soberanía. No se quiere sugerir con esto que los socios del tlcan deberían simple y llanamente sustituir sus prioridades por las estadounidenses o adoptar políticas idénticas. Se trata más bien de destacar que México, tal como hizo ya Canadá, debe situarse de manera clara e inequívoca en el mismo lado de la lucha contra el terrorismo.

La interconexión de las economías estadounidense y mexicana y, en algunos sentidos importantes, de las sociedades de ambos países, hoy día es una obviedad. Pero no por eso es menos cierta. Si un solo terrorista consiguiera entrar a Estados Unidos desde México y el hecho se documentara, el admirable trabajo que el presidente Bush se ha tomado para distinguir a los inmigrantes que se acogen a la ley de los terroristas que se aprovechan del sistema de visas estadounidenses para no inmigrantes y para recordar que Estados Unidos es un país construido sobre la inmigración, podría ser insuficiente para no dañar la relación entre los dos países. Además, como las acciones terroristas que se llevan a cabo en Estados Unidos afectan a los mexicanos y la economía de su país, la cooperación de México con Estados Unidos en estas cuestiones resulta vital para sus propios intereses. Como todos estamos interesados en mantener a los potenciales terroristas fuera del espacio del tlcan, concentrarse en las muchas áreas de posible convergencia política debería ser una prioridad trilateral (México-Estados Unidos-Canadá). Que Estados Unidos sea ahora mucho más consciente de que las acciones unilaterales son insuficientes para proteger su seguridad, y que reconozca abiertamente que necesita a sus amigos y vecinos para resolver sus asuntos prioritarios, abre un espacio en las negociaciones entre México y Estados Unidos que suma un elemento esencial y nuevo a las discusiones previas al 11 de septiembre.

No conseguir capitalizar esta nueva energía política será de poca ayuda para los intereses y prioridades tanto estadounidenses como mexicanos. Son tiempos para mostrarse osados y creativos y no dejarse paralizar en el marasmo de las limitaciones burocráticas y las sensibilidades nacionalistas --por muy importantes que puedan ser-. De hecho, en el futuro, la capacidad de los mexicanos para moverse de uno a otro país de la manera relativamente libre a la que estas negociaciones podrían conducir si tuvieran éxito (y a la que quienes viven en la frontera de alguna manera se habían acostumbrado antes del 11 de septiembre) dependerá de la capacidad que muestre México para desempeñar su papel en la "gran negociación" que viene y demostrar que es un socio confiable. Si así lo hiciera, Estados Unidos probablemente mostraría su gratitud mediante una asociación más madura y con políticas que ayudaran a México a alcanzar sus objetivos.

Deborah Waller Meyers es analista política del Migration Policy Institute. Anteriormente trabajó como asociada en el Carnegie Endowment.

Demetrios Papademetriou es codirector del Migration Policy Institute y antes fue codirector del Carnegie Endowment's International Migration Policy Program.

Reprinted with permission from Foreign Affairs en Español.